生態(tài)環(huán)境是一個不可割裂的整體，但具體到某條河流，則牽涉到上、中、下游的不同區(qū)域，各自的利益訴求、環(huán)保能力不盡相同。一般而言，上游區(qū)域肩負的環(huán)保責任更大、治污的擔子更重，只有上游正本清源，下游的水質才能從根本上改善。只是，這種“為他人作嫁衣裳”的作為如果沒有相應的補償機制，就會打擊其致力環(huán)保的積極性。

采訪中，中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任、中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授靳樂山告訴《環(huán)境經濟》，資金補償是最直接的補償方式，但并不是所有的收益和貢獻都可以用錢來衡量，也不能簡單地通過給錢給物方式來實現(xiàn)。

縱觀《生態(tài)保護補償條例》（以下簡稱《條例》）有一個顯著特點是，將“財政縱向補償”“地區(qū)間橫向補償”“市場機制補償”各設一章分別闡述，在現(xiàn)有基礎上明確國家加大補償資金投入力度，逐步擴大補償實施范圍，合理提高補償標準。誰來補？

我們知道，區(qū)域間合作說起來容易、做起來很難。特別是在利益發(fā)生沖突和矛盾時，區(qū)域合作很難形成。雖然知道大家一起做事效率會高，但是由于各種原因，各自按照自己的方式去做，效率就會低。

《條例》探索形成了“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域治理新格局。生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學研究所生態(tài)保護與修復研究中心區(qū)域生態(tài)規(guī)劃與政策研究室主任劉冬告訴《環(huán)境經濟》，《條例》從補償主體、補償對象、補償方式等方面清晰界定了生態(tài)保護補償的概念，通過明確各級政府的權責，指導生態(tài)保護地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)真正建立起利益鏈接機制，提出發(fā)揮市場機制作用，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性，有效補充持續(xù)增加的生態(tài)保護資金需求。

靳樂山表示，《條例》規(guī)定“對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護的單位和個人予以補償”，“所稱單位和個人，包括地方各級人民政府、村民委員會、居民委員會、農村集體經濟組織及其成員以及其他應當獲得補償的單位和個人”。

“對按照規(guī)定開展生態(tài)保護的單位和個人”，靳樂山舉例，一個農戶的林地如果被國家劃定為公益林，則規(guī)定公益林不能隨意砍伐，農戶得到公益林補償。這通常是縱向財政補償的情形，需要通過縱向財政轉移支付的方式補償。

“對按照約定開展生態(tài)保護的單位和個人”，靳樂山表示，例如，上下游地方政府達成的流域橫向生態(tài)保護補償，上游達到斷面水質標準，下游給予補償。這通常是地區(qū)間橫向補償的情形，需要通過橫向財政轉移支付的方式補償。

靳樂山進一步表示，理論上，補償標準應該介于生態(tài)保護產生的生態(tài)系統(tǒng)服務價值與生態(tài)保護的成本（含機會成本）之間。所以，需要核算生態(tài)系統(tǒng)服務價值、估算生態(tài)保護的治理成本和機會成本。在此基礎上，對于縱向補償，再考慮政府財力，最終確定補償標準；對于橫向補償，再由上下游談判協(xié)商，最終確定補償標準。

怎么償？

《條例》體現(xiàn)了中共中央辦公廳、國務院辦公廳2021年印發(fā)的《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》中對深化生態(tài)保護補償的總體要求，即“有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調推進”。

靳樂山表示，縱向財政補償，是政府補償資金一級一級向下轉移支付，直到補償給生態(tài)保護者。地區(qū)間橫向補償，通常是根據上下游商定的斷面水質和水量基準，上游達到基準要求，則下游補償上游；如果上游沒有達到基準要求，可能需要上游補償下游。

“政府補償是針對受益者眾多、受益面廣泛、受益人不特定的生態(tài)保護活動。市場補償是針對生態(tài)保護者和受益者都比較明確的生態(tài)保護活動。”靳樂山告訴記者，對于前一種生態(tài)保護活動，如果能創(chuàng)建一個市場，市場補償也可以發(fā)揮作用。例如，森林碳匯具有減緩溫室效應的作用，受益者是全球人類。一旦創(chuàng)建了碳市場，森林碳匯這種生態(tài)產品就可以在碳市場交易。

劉冬表示，在財政縱向補償方面，《條例》規(guī)定，一是國家通過財政轉移支付等方式，對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護的單位和個人，以及在依法劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等生態(tài)功能重要區(qū)域開展生態(tài)保護的單位和個人，予以補償。

二是對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護的單位和個人，中央財政按照森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等分類實施補償；補償的具體范圍、補償方式應當統(tǒng)籌考慮地區(qū)經濟社會發(fā)展水平、財政承受能力、生態(tài)保護成效等因素分類確定，并連同補償資金的使用及其監(jiān)督管理等事項依法向社會公布。

三是中央財政安排重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付，結合財力狀況逐步增加轉移支付規(guī)模；根據生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點，在重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付中實施差異化補償，加大對生態(tài)保護紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度。

四是國家建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態(tài)保護補償機制；中央財政和地方財政對開展自然保護地保護的單位和個人分類分級予以補償，根據自然保護地類型、級別、規(guī)模和管護成效等合理確定轉移支付規(guī)模。

如何支付和獲得補償款？

《條例》從補償主體、補償對象、補償方式等方面都作了明確規(guī)定。那么，如何順利支付和獲得生態(tài)保護補償資金？靳樂山告訴記者，理論上，補償標準應該介于生態(tài)保護產生的生態(tài)系統(tǒng)服務價值與生態(tài)保護的成本（含機會成本）之間。所以，需要核算生態(tài)系統(tǒng)服務價值、估算生態(tài)保護的治理成本和機會成本。

“目前，我國尚未出臺生態(tài)保護補償的核算標準，尤其是在各省份都在廣泛開展的橫向補償工作，也是基于流域上下游地方政府之間的協(xié)商談判來實現(xiàn)利益互補的。”劉冬告訴記者，針對這一空白，《條例》中也有相關表述，是在現(xiàn)有的分類補償方式基礎上，要求推進自然資源統(tǒng)一確權登記，完善生態(tài)保護補償監(jiān)測支撐體系，建立生態(tài)保護補償統(tǒng)計體系，完善生態(tài)保護補償標準體系，為生態(tài)保護補償工作提供技術支撐，這樣才能有力保障生態(tài)保護補償資金的持續(xù)投入，穩(wěn)固生態(tài)保護政策體系的基本盤。

劉冬以新安江流域為例，安徽省與浙江省從2012年開始啟動三輪新安江流域水環(huán)境補償試點工作，中央財政及安徽、浙江省級財政累計撥付新安江上游地區(qū)補償資金60.2億元。補償實施以來，新安江流域水質穩(wěn)定向好，連續(xù)11年達到考核要求，跨省斷面水質保持地表水Ⅱ類標準以上，每年向千島湖輸送近70億立方米干凈水。

2019年，安徽省人民政府辦公廳出臺《關于進一步推深做實新安江流域生態(tài)補償機制的實施意見》。2023年，浙皖兩省人民政府聯(lián)合簽署《共同建設新安江—千島湖生態(tài)保護補償樣板區(qū)協(xié)議》，開啟第四輪試點。國家發(fā)展改革委也同步印發(fā)《新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護合作區(qū)建設方案（2023—2027年）》，本輪試點進一步創(chuàng)新了補償理念，除以浙皖交界國控街口斷面四項考核指標年平均濃度值為基本限值測算補償系數外，創(chuàng)新性地引入了產業(yè)人才補償指數M值，構建資金、產業(yè)、人才全方位的補償成效評價體系，作為兩省份分配補償資金的重要依據，將單一的資金激勵補償拓展為涵蓋水質、上下游產業(yè)人才合作等的綜合補償。

新安江流域上下游橫向生態(tài)補償機制“長效版”“拓展版”“推廣版”基本建立，創(chuàng)造更多可復制可推廣的經驗，初步實現(xiàn)森林、濕地、水流、耕地、空氣等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，為“生態(tài)聯(lián)治”的探索邁出了關鍵一步。

為進一步規(guī)范新安江流域生態(tài)保護補償資金支出管理，強化支出責任，建立統(tǒng)一、科學、合理的項目支出績效評價管理體系，促進資金使用提質增效，發(fā)揮新安江生態(tài)保護補償資金的最大效益，安徽印發(fā)《新安江流域生態(tài)補償項目資金績效評價管理辦法》，并對新安江生態(tài)補償機制前三輪試點工作開展績效評估，及時總結試點好的經驗和做法，查找問題與不足，不斷完善深化“新安江模式”。

如何監(jiān)管資金？

那么，生態(tài)保護補償資金如何更好地加以監(jiān)管？采訪中，劉冬告訴記者，根據《條例》要求，補償范圍和方式的確定應綜合考慮地區(qū)經濟社會發(fā)展水平、財政承受能力以及生態(tài)保護成效等因素，以確保補償的公平性和有效性。

“同時，《條例》也強調了強化保障和監(jiān)督管理，尤其是針對生態(tài)保護補償資金，要求政府及其有關部門應當及時下達和核撥生態(tài)保護補償資金，對截留、占用、挪用、拖欠或者未按照規(guī)定使用資金且逾期未改正的，可以緩撥、減撥、停撥或者追回資金。生態(tài)保護補償工作情況應當依法及時公開，資金管理使用情況由審計機關依法進行審計監(jiān)督。”劉冬說。

劉冬告訴記者，目前，財政部聯(lián)合其他部門相繼印發(fā)了《重點生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》《林業(yè)草原生態(tài)保護恢復資金管理辦法》《中央財政農業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金管理辦法》等監(jiān)管辦法，后期，也建議能盡快出臺監(jiān)管生態(tài)保護補償資金的具體配套政策，真正加強生態(tài)保護補償資金的管理，提高資金使用效益，促進全社會可持續(xù)發(fā)展。

“為了保障生態(tài)保護補償資金的順利使用，應該適時引入監(jiān)督環(huán)節(jié)的績效考核機制。”劉冬告訴記者，生態(tài)保護補償實施情況還應納入政府績效考核中，進行常態(tài)化監(jiān)督。既要開展同級政府間的內部監(jiān)督，還要引入社會監(jiān)督。要實行全過程監(jiān)督，尤其要對資金使用等關鍵環(huán)節(jié)開展重點監(jiān)督，確保在制度實施過程中不變形、不走樣，促進生態(tài)保護補償健康良性發(fā)展。

此外，靳樂山表示，生態(tài)保護補償資金應該實行預算績效管理。全過程預算績效管理是一個環(huán)環(huán)相扣的過程，從績效目標設定到評價結果，確保資金依規(guī)有效使用。通過全過程預算績效管理，可以讓資金真正落到促進綠色發(fā)展上，確?？冃繕司劢股鷳B(tài)保護補償方面，避免資金浪費。同時，全過程績效管理可以確保資金的使用效率。全過程績效管理講求績效，講求資金的投入產出比，可以起到激勵和約束的作用，不僅能提升政府的公信力和執(zhí)行力，還可以把以人民為中心的發(fā)展思想落到實處，讓人民群眾真正享受到發(fā)展的成果。